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2022
08月26日
我国基层应急管理的现状、 问题与对策
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我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。习近平总书记强调指出:“统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。”应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,基层应急管理能力直接影响着应急工作的实际成效。伴随着我国经济社会发展以及各类灾害灾难的应对,基层应急管理取得了持续发展,但也存在一些突出的挑战和难题,需要采取切实措施,尽快补齐短板弱项。

基层应急管理的职责及任务

近几年,应急管理的重点逐步由自然灾害、事故灾难等突发事件,发展到如今自然灾害、事故灾难、公共卫生应急事件等各类突发事件齐头并进。但无论哪个领域、哪一类突发应急事件、哪一个部门主管,最后都要通过基层有关部门来落实。因此,基层的应急管理是减少灾害风险和损失的第一道防线,也是国家应急管理体系的基础和建设重点,基层应急管理的意识、能力和水平对我国应急管理工作发挥着极其重要的作用。

通常应急管理工作的职责和任务可以概括为三个部分:突发事件前的宣传教育和风险防控,突发事件中的应急处置和生活安置,突发事件之后的恢复和重建。由于各个层级所面临的情况是不一样的,所以承担的任务也有所区别。整个过程中基层应急管理承担着上级各项应急政策的执行和落实,与高层级的应急管理工作有较大的差别,所处的突发事件中的核心地带,直接面对社区、面对群众,是应急工作的主要基础和支撑。

事前的职责和任务。第一是构建体系,建立健全基层应急管理组织体系,包括建立基层应急领导机构、办事机构和工作机构,落实工作人员和必要的经费,确保机构到位、人员到位、职责到位;第二是制定预案,完善基层应急预案体系建设,根据本辖区、行业特点,制定应急预案,组织群众广泛参与应急演练;第三是建立队伍,抓好基层应急队伍建设,充分整合现有基层社区工作者、警务人员、医务人员、民兵、预备役、企事业应急队伍、社会应急队伍、志愿者队伍,构建本地区的基层应急力量;第四是完善设施,做好基层应急保障设施建设,包括防御突发事件的基础设备设施以及避难场所建设;第五是储备物资,根据本地区的实际储备一定的应急物资,提高自身防灾抗灾能力;第六是开展预警,强化突发事件的防范和预警,做好隐患排查监控;第七是信息报送,做好信息报送和应急值守工作,建立和完善24小时应急值守制度,在基层重点区域、行业、部位及群体要设立安全信息员,及时发布预警信息,收集和报送一手灾情信息;第八是开展宣传,开展基层应急宣传和教育培训,在社区群众中广泛开展应急法规、政策和自救互救、逃生避险等知识的宣传教育普及,增强群众应急意识,提高公众抵抗风险的能力。这部分工作属于常态化的工作,应该靠制度予以规范和监督,主要目的是把应急工作“前移”。

事中的职责和任务。第一是先期处置,在突发事件发生后的第一时间,排查灾情、快速上报,同时组织应急救援队伍以保护人民群众生命财产为重点,开展紧急救援,及时组织受灾群众疏散、转移,排查各种隐患,确保不出现次生灾害;第二是协调配合,主要是配合上级政府、主管部门和专业救援力量开展的救援工作,作为“东道主”要做好现场取证、道路引领、后勤保障、秩序维护等工作;第三是生活安置,做好受灾群众的临时生活安置工作,紧急调拨、发放救灾物资,切实解决好受灾群众的基本生活。这部分工作特别考验基层应急能力,也关系到突发事件的处置结果,既有平时技能、装备、训练等各种前期准备,也包括各种实战经验的积累,是基层应急工作的难点。

事后的职责和任务。第一是开展恢复和重建,在当地党委政府的统一领导下,积极开展恢复重建,协助有关方面做好善后处置、物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制订实施重建规划等各项工作;第二是维护秩序,做好受灾群众思想工作,加强舆论宣传引导,及时回应社会关切,做好受灾群众心理疏导和死亡失踪人员家属安抚,做好社会治安管理和群众矛盾疏解,组织群众自力更生、重建家园,确保灾区生产生活秩序的稳定。灾后恢复和重建通常持续时间较长,作为基层应急部门需要有全局和大局意识,配合上级有关部门做好恢复和重建工作以及相关的辅助工作。

基层应急工作在第二和第三个阶段中,还有一个十分重要的职责任务,就是及时回应群众关切,化解各种矛盾。这项工作在任何一次突发事件应对中都是不可或缺的,特别是进入互联网时代、信息高度发达的今天,及时回应群众关切,把各种矛盾解决在萌芽阶段,防止发生不稳定事件和舆情风险,这既是应急工作顺利开展的自身需要,也是确保社会稳定的重要内容。

国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》中明确指出,我国基层应急能力薄弱,公众风险防范意识、自救互救能力不足等问题比较突出,应急管理体系和能力与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在很大差距。2018年,国家应急管理部成立以来,持续加强对基层应急管理的投入,基层应急管理意识普遍提高,机制不断完善,但也仍然面临基层管理人员专业水平不高、群众参与积极性不高等问题,需要基层自身在组织机制、队伍力量、物资设施等方面提高能力,也需要横向统筹协调和社会力量广泛参与。

基层应急工作面临的挑战

一是应急工作机制不健全。突发事件发生后,基层容易出现指挥失灵、救灾现场忙乱等情况,大多数基层照搬上级或其他地区预案,缺乏针对性和适用性,同质化严重,平时也缺少演练,预案变成了“抽屉预案”“墙上预案”。虽然县级政府组建了应急管理部门,但部分乡镇、街道和村居社区却未落实细化具体工作职责,基层应急管理工作着力点缺失,风险隐患排查、预案编制、应急演练、宣传教育等大量基础性应急管理工作在基层没有得到有效落实。

二是部门协调不畅,存在信息壁垒。有时基层上报的信息不及时、不充分,各个部门搜集的信息交流不畅,共享不够,包括灾情信息、需求信息,一些救援力量特别是民间救援力量难以及时掌握一线的需求信息,实施救援比较盲目。

三是基层应急技术能力薄弱。应急管理工作不同于一般的社区服务,具有较强的专业性,由于基层工作人员大多没有接受过应急管理方面的专业培训,平时难以自行开展需要专业应急识的一些基础性工作,突发事件发生后难以在第一时间组织有效的救援,很多基层应急管理工作一定程度上存在低水平重复,技术和装备难以适应新形势的要求。

四是动员社会力量参与的广度深度不够。不论是湖北武汉的新冠疫情还是河南郑州特大洪涝灾害都给我们启示,在特殊应急事件中,外地的救援资源很难在短时间内进入现场,唯有本地资源才是最快、最有效甚至唯一能派上用场的救援力量。现阶段基层民众和社会力量参与程度不高,蕴藏在基层的力量没有得到有效发挥,社会力量缺乏多元参与的有效路径,尚未形成有效的基层应急管理模式。

五是现有的社会救援力量专业化水平偏低,准入和退出机制缺失。近些年社会救援队如雨后春笋在全国逐步发展,队伍多,人员数量大。但其发展过程中存在良莠不齐、野蛮生长的现象,有的违反国家规定在全国建立分支机构,盲目追求规模,搞人海战术;有的平时缺乏专业训练,管理混乱,安全保障不到位,事故频出。应急管理部门对民间救援力量的管理标准滞后,准入和退出机制缺失。

六是广大民众逃生避险、自救互救的意识和能力较弱。应急管理是一项全民参与的系统工程,必须不断提高民众的应急意识,提升民众的应急技能。近些年虽然依靠防灾减灾日等重要时间节点开展了很多培训和普及活动,但应急知识培训没有成为常态化、长期化,还没有纳入国民基础教育、常态化教育体系,广大民众逃生避险、自救互救的意识和能力较弱,特别是和一些发达国家相比,我们国家这方面的差距较大。

加强基层应急能力建设的对策建议

核心的党组织——发挥党建引领作用,准确把握基层应急管理工作的方向。习近平总书记高度重视应急管理工作,多次做出重要指示批示,各级各部门各单位必须把学习习近平总书记关于应急管理工作的重要指示批示作为根本任务,用于武装头脑,把握正确的政治方向,指导应急工作。

第一,要坚持以人民为中心的思想,这是应急管理工作的出发点和立足点,坚持人民至上、生命至上,时刻把保护人民的生命财产安全作为首要任务。

第二,要树立“抓早抓小、预防为主”的理念,各项工作前移,早排查、早预警、早响应,最大限度减少损失,切实落实总书记提出的“把问题解决在萌芽之时、成灾之前”的要求。

第三,要实施科学的应急管理,按照习近平总书记提出的“补短板、堵漏洞、强弱项”等各项要求,科学谋划,特别是要将现代科技手段运用到应急管理之中,解决好应急管理中的突出问题。

第四,要发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,通过党建引领,激发大家的奉献精神和顽强意志,落实总书记提出的“广大共产党员要充分发挥先锋模范作用,在同重大自然灾害的斗争中经受住考验”殷切期望。

党建引领不仅要体现在各级政府主管部门、群团组织和村居委员会,同时在社会救援力量中也要发挥核心作用,建立党组织,开展功能型党支部建设试点,探索如何在志愿服务组织中加强党建工作,将党的领导和日常党建工作融入平时训练和救援行动,推动社会救援队伍健全组织管理和规范化、正规化建设,把社会救援力量同样打造成“听党指挥,敢打胜仗”的社会组织的排头兵。

高效的政府——发挥政府主导作用,构建灵活高效的指挥体系和预警防范机制。加强县级应急管理机构建设,配齐配强专业技术人员;鼓励乡镇(街道)整合防灾减灾救灾等职能,成立应急管理委员会(领导小组),明确承担其日常工作的机构;夯实村级应急基础,形成县乡村三级联动、多部门有效协同的应急体系;打通信息壁垒,无论是灾情信息还是社会需求信息必须实现共享;县、乡两级要结合辖区安全生产和自然灾害等状况,编制针对性强、符合本地实际、上下贯通衔接、具备操作性的应急预案并依法向社会公布,指导社区编制“多案合一”应急手册,每年至少组织社区干部、社工、群众骨干开展1次应急预案演练,把重点放在应急预案的训练配合上,强化预案的操作性;将风险防控关口前移,定期组织开展事故灾难和自然灾害综合风险普查,将各类风险点实施分级分类管理,明确防控措施和责任人,并及时更新公布。

政府主管部门还有两项十分重要的工作对基层应急工作有着很大影响,一是应急工作的总体规划,特别是备灾体系和救援体系的规划,如何科学布局,既要防止缺失,也要防止一哄而上,造成不必要的浪费;二是标准化建设,比如各类救灾物资的标准化,急救用品的标准化,社会救援力量的标准化等等,都需要政府站在全局角度来确定。有了这两条基层应急工作才有遵循和依据。

专业的救援队伍——发挥枢纽组织的作用,构建以社会力量为主的基层应急救援队伍。由于受机构编制的限制,基层的专职工作人员通常都很有限,这些年来各地采取临时招聘、设立公益岗位等方式以解决人力资源不足的问题。作为基层的应急救援力量,如果也设置成专职人员明显不符合实际,既没条件也没必要,社会组织、志愿者和广大民众则是基层救援力量的重要力量,这种成功的案例已比较广泛。

将社会救援力量用好用活,可以有效解决基层应急人员人手不足的问题。在平时发挥其防灾减灾科普作用,广泛培训民众强化逃生避险、自救互救的能力;在突发事件之前发挥其预警作用,协助政府开展灾害隐患排查、信息报告;在应急处置中发挥其骨干作用,第一时间开展救援,最大限度地挽救生命、保护财产,配合政府专业救援队伍开展工作;在紧急过程中和恢复重建阶段,配合政府做好受灾群众的生活安置,开展相关组织管理工作,发挥辅助作用,维护社会秩序。社会救援队伍主要由志愿者组成,他们来自各行各业,具有较强的广泛性、公益性,用好用活社会救援力量,有助于更好地联系群众、发动群众,有助于更好地将党和政府的应急措施落地落实。救援队的组建具有较强的专业性,其管理和运行具有一定的复杂性,可以发挥红十字会等党领导下的专业群团作为枢纽型组织的作用,由政府委托其担民间救援力量的培训和标准制定,授权建立准入机制,确保社会救援力量的专业性、志愿性,把握正确政治方向,打造应急领域的“民兵”队伍,应急管理部门负责统筹协调、把关监督和调度使用。

成熟的社区——发挥基层民众自治作用,构建符合现代应急工作要求的防灾减灾社区。城乡社区作为社会的基本构成单元,是广大人民群众工作、生活的重要场所,也是防灾减灾的前沿阵地。当前国内外已有了比较完备的社区防灾减灾方案,通过一整套的项目实施,提升社区可持续性发展的能力,包括社区备灾、减灾、应对突发事件、互助解决各类问题的能力,构建“弹性社区”。其中一个重要经验就是民众的参与,只有民众有序参与社区应急工作,发挥他们的主体作用,把“让你怎么做”变成“我要怎么做”,这样的社区才有活力,才能真正具备抵抗各种突发事件和风险的能力,才能在灾难事件发生后快速恢复。

要将应急管理工作纳入基层治理内容,经常性地开展安全生产、消防安全、防灾减灾、救灾救助等宣传普及活动,围绕防汛抗旱、洪涝水灾、森林草原火灾、气象灾害和地质灾害以及重大有害生物安全、环境安全等方面组织开展安全风险隐患排查治理、灾害初期处置、居民疏散逃生、灾害核查统计和救灾救助等工作,建设和完善各类防灾减灾避险等设施,推动形成联防联控、群防群治、全社会共同参与的网格化治理格局。

有备的民众——发挥群团组织的作用,全面提升民众的应急意识和能力。遇到各类危及生命的突发事件后如何保护和挽救生命,最有效的办法是第一时间的自救和互救,依靠自己,依靠第一目击者,也就是你身边的人。当前的现状是多数人缺乏这种自我保护的意识,更缺乏自救互救的技能,遇到灾难威胁生命时只有束手无策、束手待援。因此,普及自救互救知识,让普通群众掌握逃生避险技能,对保护生命健康十分重要,这也是基层应急管理工作的重要内容。

群团组织作为联系党和人民群众的桥梁纽带,在普及急救知识和技能方面有着独特的优势,特别是红十字会、科协、工青妇等都具备参与这项工作的能力。在我国,红十字会是开展群众性应急救护培训的主要力量。多年来,红十字会已形成与国际接轨的、标准化的急救培训课程体系,并拥有一批经验丰富的专兼职培训师资,每年全国接受红十字会救护培训的人员超过300万。向民众普及健康和急救知识也是科协的重要工作,目前全国许多科技馆、科普长廊都已经成为了人民群众学习急救的重要场所。工青妇具有强大的组织优势,可以通过倡议、呼吁的形式,在工青妇系统中开展大规模的急救知识普及活动。要动员群团组织的力量,充分发挥各自优势,积极开展防灾减灾科普宣传活动,完善公民安全教育体系,广泛开展以学校为基地,以社区为依托的一体化防灾减灾文化宣传教育,大力普及防灾减灾、逃生避险、自救互救的知识,增强群众防范风险意识,提升他们的自救互救能力。推动建立完善社区、居民家庭的自救互救和邻里相助机制,组织开展逃生避险、自救互救应急演练。有条件的地方可以招募接受过急救培训的人员,组建应急救护志愿者队伍,为大型活动提供应急救护保障服务,参与突发事件应急救援工作。通过各类群团组织的共同参与,合力打通“训——练——救”三个环节,把普通群众变为突发事件发生时的有备之民,成为灾害事故第一现场的急救先锋。

作者:王海京  全国政协委员、中国红十字会原副会长、中国红十字基金会名誉会长。本文原载于《中国应急管理科学》2022年第2期,有删减


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